Tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước

v

Mơc lơc


Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan iii

Lời cảm ơn iv

Mục lục v

Danh mục các từ viết tắt vi

Danh mục sơ đồ, hình vẽ vii

MỞ ĐẦU
1
CHƯƠNG 1.
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC
KIỂM TỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. Ngân sách nhà nước với tổ chức kiểm tốn ngân sách nhà
nước
8
1.1.1.
Bản chất của ngân sách nhà nước 8
1.1.2.
Tổ chức quản lý ngân sách nhà nước 13
1.1.3.
Quy trình ngân sách nhà nước 15
1.1.4.
Kiểm tra, giám sát ngân sách nhà nước và các ngun tắc quản lý
ngân sách nhà nước
18
1.1.5.
Chức năng kiểm tốn ngân sách nhà nước gắn với việc sử dụng
các loại hình kiểm tốn trong kiểm tốn ngân sách nhà nước
21
1.2.
Tổ chức cơng tác và bộ máy kiểm tốn ngân sách nhà nước
34
1.2.1.
Bản chất tổ chức kiểm tốn ngân sách nhà nước 34
1.2.2.
Quy trình tổ chức cơng tác kiểm tốn ngân sách nhà nước 38
1.2.3.
Tổ chức bộ máy kiểm tốn ngân sách nhà nước 54
1.3.
Kinh nghiệm tổ chức kiểm tốn ngân sách nhà nước tại một
số nước trên thế giới
66
THƯ VIỆN ĐIỆN TỬ TRỰC TUYẾN







v
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TỐN NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC DO KIỂM TỐN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC
HIỆN
77
2.1.
Đặc điểm chung của Ngân sách nhà nước Việt Nam ảnh hưởng
tới tổ chức kiểm tốn Ngân sách nhà nước
77
2.2.
Khái qt chức năng, nhiệm vụ của Kiểm tốn Nhà nước Việt
Nam trong kiểm tốn Ngân sách nhà nước
80
2.3.
Tổ chức kiểm tốn Ngân sách nhà nước của Kiểm tốn nhà
nước Việt Nam
82
2.3.1.
Khái qt kết quả kiểm tốn Ngân sách nhà nước do Kiểm tốn nhà
nước Việt Nam thực hiện
82
2.3.2. Thực trạng tổ chức cơng tác kiểm tốn Ngân sách nhà nước Việt
Nam
89
2.3.3.
Tổ chức bộ máy kiểm tốn Ngân sách nhà nước 116
2.3.4.
Ngun nhân của những yếu điểm trong tổ chức kiểm tốn Ngân
sách nhà nước
125
CHƯƠNG 3.
ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN TỔ CHỨC
KIỂM TỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TỐN
NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN
131
3.1.
Định hướng hồn thiện tổ chức kiểm tốn Ngân sách nhà nước
131
3.1.1.
Một số quan điểm đổi mới tổ chức quản lý Ngân sách nhà nước
Việt Nam liên quan đến tổ chức kiểm tốn Ngân sách nhà nước
131
3.1.2. Định hướng hồn thiện tổ chức kiểm tốn Ngân sách nhà nước 136
3.2.
Các giải pháp hồn thiện tổ chức kiểm tốn ngân sách nhà
nước
141
3.2.1.
Nâng cao nhận thức thức về vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ
của Kiểm tốn Nhà nước trong kiểm tốn Ngân sách nhà nước
141
THƯ VIỆN ĐIỆN TỬ TRỰC TUYẾN







v
3.2.2. Hồn thiện cơ sở pháp lý để đảm bảo tính thống nhất và tính độc
lập thực sự của hoạt động kiểm tốn Ngân sách nhà nước
142
3.2.3. Hồn thiện về tổ chức bộ máy kiểm tốn Ngân sách nhà nước
theo mơ hình tập trung thống nhất và tăng cường năng lực kiểm
tốn Ngân sách nhà nước
146
3.2.4.
Hồn thiện tổ chức đồn kiểm tốn, tổ kiểm tốn Ngân sách nhà
nước
154
3.2.5.
Hồn thiện việc áp dụng các loại hình kiểm tốn trong kiểm tốn
Ngân sách nhà nước
158
3.2.6. Hồn thiện quy trình kiểm tốn Ngân sách nhà nước 162
3.2.7.
Hồn thiện cơng tác kiểm sốt chất lượng kiểm tốn Ngân sách
nhà nước cả bên trong và bên ngồi Kiểm tốn nhà nước
187
3.2.8. Tăng cường phối hợp giữa Kiểm tốn nhà nước với các chủ thể
liên quan đến kiểm tốn Ngân sách nhà nước
191
3.2.9. Tăng cường ứng dụng cơng nghệ thơng tin, xây dựng hệ thống
thơng tin về đối tượng, hồ sơ và kết quả kiểm tốn Ngân sách
nhà nước
196
3.2.10.
Nâng cao năng lực và đạo đức nghề nghiệp của Kiểm tốn viên
nhà nước
199
KẾT LUẬN
200

DANH MỤC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ
viii

TÀI LIỆU THAM KHẢO
ix

PHỤ BIỂU
x
THƯ VIỆN ĐIỆN TỬ TRỰC TUYẾN







vi
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

DNNN
Doanh nghiệp nhà nước
HĐND
Hội đồng nhân dân
INTOSAI
Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm tốn tối cao
KBNN
Kho bạc nhà nước
KSNB
Kiểm sốt nội bộ
KTNN
Kiểm tốn nhà nước
KTV
Kiểm tốn viên
NSĐP
Ngân sách địa phương
NSNN
Ngân sách nhà nước
NSTW
Ngân sách trung ương
TW
Trung ương
UBND
Uỷ ban nhân dân
XDCB
Xây dựng cơ bản


























THƯ VIỆN ĐIỆN TỬ TRỰC TUYẾN







vii
DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ

Trang
Hình 1.1. Quy trình kiểm tốn ngân sách nhà nước 39
Hình 1.2. Mơ tả vị trí tổ chức kiểm tốn ngân sách nhà nước thuộc
cơ quan trực tiếp quản lý và điều hành ngân sách nhà nước
55
Hình 1.3. Mơ tả vị trí tổ chức kiểm tốn ngân sách nhà nước thuộc
cơ quan phê chuẩn và giám sát ngân sách nhà nước
56
Hình 1.4. Mơ tả vị trí tổ chức kiểm tốn ngân sách nhà nước độc lập
với cơ quan quản lý, điều hành ngân sách nhà nước và cơ
quan phê chuẩn và giám sát ngân sách nhà nước
57
Hình 1.5 Cơ cấu tổ chức Đồn Kiểm tốn nhà nước theo mơ hình
phân tuyến
63
Hình 2.1. Tỷ lệ mẫu kiểm tốn đơn vị dự tốn cấp I thuộc ngân sách
trung ương tính theo số đơn vị
106
Hình 2.2. Tỷ lệ mẫu các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tính
theo số đơn vị
107
Hình 2.3. Tỷ lệ mẫu kiểm tốn các tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương tính theo cơ cấu thu, chi cân đối ngân sách địa
phương
10
Hình 2.4. Trình tự xét duyệt báo cáo kiểm tốn ngân sách nhà nước 112





THƯ VIỆN ĐIỆN TỬ TRỰC TUYẾN







1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài
Qua gần 15 năm hoạt động, Kiểm tốn nhà nước (KTNN) Việt Nam đã
khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước, khẳng định
được sự cần thiết và tính tất yếu khách quan của kiểm tra, kiểm sốt hoạt động quản
lý kinh tế - tài chính nhà nước, đặc biệt là Ngân sách nhà nước (NSNN). Những kết
quả kiểm tốn trung thực, khách quan của KTNN báo cáo lên Chính phủ, Quốc hội
và các cơ quan chức năng khác khơng chỉ cho phép đánh giá thực trạng NSNN mà
còn cung cấp thơng tin làm căn cứ cho việc hoạch định các chính sách, các giải
pháp quản lý, khắc phục những yếu kém trong quản lý thu-chi NSNN, đưa cơng tác
quản lý NSNN lên trình độ cao hơn và tăng cường hơn hiệu quả sử dụng NSNN.
Trong lĩnh vực tài chính-ngân sách, NSNN là khâu quan trọng nhất, đảm bảo nguồn
tài chính cho tất cả các lĩnh vực hoạt động. NSNN là đối tượng kiểm tốn thường
xun và chủ yếu của KTNN. Vì vậy chất lượng tổ chức kiểm tốn NSNN có ý
nghĩa hết sức quan trọng trong hoạt động của KTNN.
Trong những năm qua, chất lượng tổ chức kiểm tốn NSNN đã dần được
nâng cao trên cơ sở nguồn lực hiện có của KTNN. Tổ chức bộ máy của KTNN đã
hồn thiện hơn, nhất là từ khi thực hiện Luật KTNN vào năm 2006, đảm bảo tính
độc lập cao nhất trong hoạt động KTNN với tư cách là ngoại kiểm đối với việc quản
lý và điều hành NSNN của Chính phủ. Để giải quyết những vướng mắc phát sinh
trong hoạt động thực tiễn hoạt động kiểm tốn, trong đó có hoạt động kiểm tốn
NSNN, Luật KTNN đã có những quy định rất cụ thể liên quan đến chức năng,
nhiệm vụ của KTNN, đặc biệt là u cầu đối với tổ chức kiểm tốn NSNN. Bên
cạnh đó, cơng tác quản lý NSNN cũng có những thay đổi. Nhằm đáp ứng những u
cầu này, tổ chức kiểm tốn NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện phải đổi mới tồn
diện, góp phần tăng cường vai trò của KTNN trong việc hỗ trợ Quốc hội và Hội
đồng nhân dân (HĐND) nâng cao năng lực giám sát NSNN. Chính vì vậy việc
nghiên cứu để hồn thiện tổ chức kiểm tốn NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện
có ý nghĩa hết sức quan trọng và là u cầu cấp thiết.
THƯ VIỆN ĐIỆN TỬ TRỰC TUYẾN







2
2. Tổng quan những nghiên cứu về tổ chức kiểm tốn ngân sách nhà nước
Nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn ở các nước về tổ chức kiểm tốn
NSNN, vận dụng vào Việt Nam là vấn đề hết sức quan trọng đối với sự phát triển
của KTNN Việt Nam. Hoạt động nghiên cứu khoa học của KTNN Việt Nam chính
thức được triển khai từ năm 1995 và được cơng nhận như một đầu mối nghiên cứu
kể từ năm 1996. Từ đó đến nay đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu khoa học từ cấp
Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở và một số luận án thạc sĩ, tiến sĩ của các cán bộ KTNN
triển khai nghiên cứu các vấn đề liên quan đến tổ chức hoạt động KTNN nói chung
và các vấn đề cụ thể nói riêng như các quy trình nghiệp vụ, chuẩn mực KTNN, mẫu
biểu hồ sơ kiểm tốn nhằm đáp ứng kịp thời hoạt động của KTNN trong từng thời
kỳ. Bên cạnh đó nhiều tổ chức như Ngân hàng phát triển châu Á, KTNN Cộng hồ
liên bang Đức đã trợ giúp KTNN triển khai nghiên cứu về quy trình kiểm tốn, địa
vị pháp lý của KTNN, chuẩn mực KTNN. Luật KTNN ra đời và có hiệu lực từ năm
2006 tạo bước chuyển biến quan trọng trong hoạt động KTNN, khẳng định vai trò
khơng thể thiếu được của KTNN trong bộ máy kiểm tra, kiểm sốt tài chính cơng.
Sau đây là một số khái qt về các vấn đề đã nghiên cứu có liên quan đến phạm vi
nghiên cứu của Luận án.
Luận án của Tiến sĩ Mai Vinh (Đại học Kinh tế quốc dân-2000) với Đề tài
“Hồn thiện tổ chức kiểm tốn ngân sách cấp bộ” đã có nhiều thành cơng trong việc
nghiên cứu khái qt về tổ chức ngân sách của cấp bộ với vấn đề kiểm tốn báo cáo
quyết tốn của cấp bộ và chỉ rõ những nội dung cụ thể khi kiểm tốn tại các cơ quan
quản lý tổng hợp và kiểm tốn chi tiết. Qua đó, Luận án xây dựng quy trình kiểm
tốn đối với kiểm tốn báo cáo quyết tốn ngân sách cấp bộ. Phạm vi nghiên cứu
của Luận án chỉ giới hạn là kiểm tốn báo cáo quyết tốn NSNN cấp bộ và được
triển khai trong điều kiện Luật NSNN chưa được sửa đổi và hồn thành trước khi có
Luật KTNN. Đây là một trong những tài liệu tham khảo rất q trong q trình thực
hiện Luận án.
Đề tài cấp Bộ 2003 của KTNN với chủ đề: “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây
dựng chiến lược phát triển KTNN giai đoạn 2001-2010” do KS. Đỗ Bình Dương
THƯ VIỆN ĐIỆN TỬ TRỰC TUYẾN







3
làm Chủ nhiệm Đề tài và Đề tài khoa học cấp Nhà nước năm 2004 của KTNN với
chủ đề “Định hướng chiến lược và những giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống
kiểm tốn ở Việt Nam trong thời kỳ cơng nghiệp hố và hiện đại hố đất nước” do
GS.TS Vương Đình Huệ-Tổng KTNN làm Chủ nhiệm. Cả hai đề tài này đã đề cập
nhiều khía cạnh khác nhau của cơng tác tổ chức kiểm tốn nói chung và đã khẳng
định mục tiêu và lộ trình phát triển tổ chức bộ máy của KTNN, trong đó có các
KTNN khu vực và KTNN chun ngành. Cả hai đề tài có nhiều đóng góp quan
trọng về mặt khoa học và thực tiễn trong việc hồn thiện mơ hình tổ chức và hoạt
động của KTNN. Do cả hai đề tài nghiên cứu tổng quan về tổ chức và hoạt động
KTNN nói chung nên khơng đi sâu về tổ chức, phân cơng nhiệm vụ kiểm tốn
NSNN và thực hiện quy trình kiểm tốn NSNN. Mặt khác do các đề tài được nghiên
cứu trước khi Luật KTNN được ban hành, đồng thời việc cải cách quản lý và phân
cấp NSNN cùng với cơng cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam có nhiều thay đổi
đã xuất hiện các tình huống mới. Cả hai đề tài này là tài liệu tham khảo quan trọng
trong q trình nghiên cứu của Tác giả Luận án này.
Đề tài cấp Bộ 2003 của KTNN với chủ đề: “Xây dựng quy trình và phương
pháp kiểm tốn hoạt động đối với đơn vị sự nghiệp có thu”, Chủ nhiệm PGS.TS
Đinh Trọng Hanh và Đề tài cấp Bộ 2003 với chủ đề “Hồn thiện quy trình kiểm
tốn chi ngân sách đối với các đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện khốn chi”,
Chủ nhiệm Đề tài: CN Trịnh Ngọc Sơn. Cả hai đề tài này đã rất thành cơng trong
việc đưa ra những hướng dẫn về kiểm tốn hoạt động đối với các đơn vị trực tiếp sử
dụng kinh phí là đơn vị sự nghiệp có thu và đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện
khốn chi, phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ giới hạn trong kiểm tốn chi tiết
NSNN. Vì vậy, đây sẽ là tài liệu quan trọng và được xem như là những hướng dẫn
chi tiết trong việc thực hiện quy trình kiểm tốn NSNN đối với việc triển khai loại
hình kiểm tốn hoạt động trong kiểm tốn NSNN.
Đề tài khoa học cấp Bộ 2004 của KTNN với chủ đề “Định hướng và giải
pháp đổi mới cơng tác kiểm tốn NSNN trong điều kiện thực hiện Luật NSNN sửa
đổi”, Chủ nhiệm đề tài GS.TS Vương Đình Huệ và bản thân Tác giả Luận án này là
THƯ VIỆN ĐIỆN TỬ TRỰC TUYẾN







4
Thư ký Đề tài. Đề tài đã đi sâu nghiên cứu những đổi mới trong Luật NSNN 2002
và những tác động đến cơng tác kiểm tốn NSNN. Đề tài đã thành cơng trong việc
phân tích những nổi bật trong Luật NSNN 2002 so với Luật NSNN 1996, đánh giá
thực trạng kiểm tốn NSNN và đề ra các nội dung kiểm tốn NSNN phù hợp với
Luật NSNN 2002. Đề tài khơng đi sâu vào việc nghiên cứu tổ chức bộ máy và hoạt
động kiểm tốn NSNN và được nghiên cứu khi Luật KTNN chưa được ban hành.
Do được trực tiếp tham gia nghiên cứu Đề tài này, nên Đề tài thật sự là nguồn tư
liệu q để tham khảo cho Luận án này có được nhiều ý tưởng khoa học quan trọng.
Ngồi ra, còn nhiều đề tài khoa học của KTNN đề cập đến nhiều khía cạnh
khác nhau về mặt tổ chức cũng như thực hiện các quy trình kiểm tốn và các mặt
hoạt động của KTNN; nhiều tài liệu của các dự án mà KTNN hợp tác, đặc biệt là
trong q trình soạn thảo Luật KTNN đã cung cấp rất nhiều nguồn tài liệu để tham
khảo và hình thành nên nhiều ý tưởng mới, đưa ra những phương hướng và giải
pháp hồn thiện tổ chức kiểm tốn NSNN. Một số đề tài thạc sĩ về từng mặt hoặc
phạm vi hẹp liên quan đến hoạt động kiểm tốn cũng đã ít nhiều đề cập đến kiểm
tốn NSNN trong một đơn vị cụ thể, như: đơn vị dự tốn cấp III hay đơn vị sự
nghiệp.
Bên cạnh đó, kể từ khi thành lập đến nay, KTNN Việt Nam đã tranh thủ một
số nguồn lực từ các dự án và nguồn kinh phí viện trợ để hỗ trợ cho việc nghiên cứu
tiếp cận và chuyển giao cơng nghệ, chủ yếu là liên quan đến các vấn đề tổng quan
kiểm tốn. Liên quan đến lĩnh vực kiểm tốn NSNN có dự án GTZ (Cộng hồ Liên
bang Đức) đã trợ giúp cho KTNN Việt Nam xây dựng các quy trình kiểm tốn,
trong đó có quy trình kiểm tốn NSNN. Bằng hoạt động dự án, KTNN Việt Nam đã
ban hành quy trình kiểm tốn NSNN năm 1999. Đây cũng là một vấn đề quan trọng
trong việc tổ chức thực hiện kiểm tốn NSNN. Quy trình này đã đề cập các bước
cần tiến hành trong một cuộc kiểm tốn NSNN và các nội dung kiểm tốn cụ thể.
Đặc biệt, thơng qua các hoạt động cụ thể của các dự án, KTNN đã tiếp cận được
kinh nghiệm tổ chức kiểm tốn NSNN của KTNN Cộng hồ Liên bang Đức. Tuy
nhiên, quy trình kiểm tốn NSNN được xây dựng khi chức năng, nhiệm vụ và địa vị
THƯ VIỆN ĐIỆN TỬ TRỰC TUYẾN







5
pháp lý của KTNN chưa rõ ràng, đồng thời, quy trình xây dựng khi Luật NSNN
chưa được sửa đổi.
Kết quả nghiên cứu của các đề tài, các dự án này về cơ bản đã được ứng
dụng trong hoạt động kiểm tốn NSNN của KTNN. Tuy nhiên, hầu hết những đề tài
này được nghiên cứu trước thời điểm Luật KTNN có hiệu lực hoặc chỉ liên quan
đến từng mặt hoặc trong phạm vi tỉnh, thành hoặc đơn vị dự tốn cụ thể trong tổ
chức kiểm tốn NSNN của KTNN Việt Nam. Đa số hướng nghiên cứu của các đề
tài này đi sâu vào việc đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tốn NSNN
xét ở góc độ hẹp (ngân sách của các đơn vị, các khoản thu, chi) và chưa có một đề
tài nào nghiên cứu trực tiếp tổ chức kiểm tốn NSNN. Vì vậy, Luận án khơng
những tập trung vào đánh giá thực trạng tổ chức kiểm tốn NSNN do KTNN Việt
Nam thực hiện mà còn nghiên cứu lý luận, kinh nghiệm tổ chức kiểm tốn NSNN
trên thế giới và nghiên cứu khả năng vận dụng vào Việt Nam để đưa ra các giải
pháp hồn thiện tổ chức bộ máy và tổ chức cơng tác kiểm tốn NSNN Việt Nam.

3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu của Luận án
3.1. Mục đích nghiên cứu của Luận án
Trên cơ sở hệ thống hố và phát triển các vấn đề lý luận chung về NSNN gắn
với tổ chức kiểm tốn NSNN, tổ chức kiểm tốn NSNN, nghiên cứu thực trạng tổ
chức kiểm tốn NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện, Luận án đề xuất phương
hướng và giải pháp hồn thiện tổ chức kiểm tốn NSNN do KTNN Việt Nam thực
hiện.
3.2. Phạm vi nghiên cứu của Luận án
Trong phạm vi nghiên cứu của Luận án, Tác giả Luận án đi sâu nghiên cứu
những vấn đề cơ bản, trực tiếp tác động đến hiệu quả tổ chức kiểm tốn NSNN bao
gồm tổ chức cơng tác kiểm tốn và tổ chức bộ máy kiểm tốn NSNN. Luận án
khơng đi sâu nghiên cứu các vấn đề nghiệp vụ kiểm tốn cụ thể liên quan đến kiểm
tốn các đơn vị dự tốn ngân sách các cấp và kiểm tốn các khoản mục thu, chi của
NSNN.
4. Đối tượng và phương pháp nghiên cứu của Luận án
THƯ VIỆN ĐIỆN TỬ TRỰC TUYẾN

Xem chi tiết: Tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước